Water en bodem sturend beďnvloedt omgevingsrechtPanta rhei, ouden menei

A.J. Eymer, Landschap met watermolen. bron: museum Boijmans van Beuningen

Alles stroomt, niets blijft onveranderd.

In november heeft dit kabinet verklaard dat ‘bodem en water sturend’ voortaan het leidende principe is in de ruimtelijke ordening. Dat is uiterst verstandig, in het licht van de klimaatcrisis, maar het is misschien nog net niet genoeg. De consequenties van het nieuwe principe zijn daarbij verregaand. Ze hebben niet alleen betrekking op de inrichting van ons land, maar ook op de inrichting van het omgevingsrecht. De hele planologie moet op de schop!

Na vele eeuwen succesvol polderen en kanaliseren, bedijken en wegpompen is het dóórgaan op deze oude voet niet langer verantwoord. Het water komt van boven (meer regen), van onder (zoute kwel), van rechts (smeltende gletsjers) en van links (hoge zeespiegel). Op sommige momenten heel veel te veel, op andere momenten veel te weinig, want het snelle afvoeren en wegpompen en de langdurige periodes zonder regenval zorgen ook voor droogte en gebrek aan drinkwater. We moeten dus beter vasthouden, maar zodanig dat we niet verzuipen.

Lagenbenadering
‘Water en bodem sturend’. Dit nieuwe kabinetsbeleid sluit aan op een 25 jaar oud pleidooi van de beroepsverenigingen van planologen, landschapsarchitecten en stedenbouwkundigen, getiteld ‘Het Lage(n) Land’ (1998). Daarin wordt een oproep gedaan om ruimtelijke ordening regionaal te differentiëren en om water en bodem er leidende principes in te laten zijn, terwijl de (bestaande) infrastructuur een ordenend gegeven is. Let wel: dat was op een moment dat klimaatverandering nog geagendeerd moest worden.

Om water en bodem sturend te laten zijn, moet voortaan de ‘strijd met het water’ anders gevoerd worden. Het water dus niet langer krampachtig tegenhouden, kanaliseren en afvoeren, maar flexibel meebewegen met het getij en met hoog en laag water in de rivieren. Er wordt al her en der mee geoefend. Het ErfgoedDeal project ‘Watermolenlandschappen’[1] laat bijvoorbeeld zien dat het in ere herstellen van watermolens bij de Dommel stroomopwaarts leidt tot een grote mate van waterberging in combinatie met een landschap waarin de biodiversiteit van weleer kan terugkeren. En waterleidingbedrijf Vitens toont in het winnende prijsvraagontwerp ‘De Eeuwige Bron’[2] van de EoWijersprijsvraag aan dat vasthouden van water op een zandrug (Sallandse Heuvelrug) de drinkwatervoorraad weer op peil kan brengen, het landschap aantrekkelijker maakt, maar dat dat niet zonder aanpassingen van het agrarisch gebruik mogelijk is.

In laag Nederland, in het veenweidegebied en bij de rivieren, is wateroverlast op termijn niet meer te voorkomen. Toekomstscenario’s zijn duidelijk: we zullen moeten mitigeren, we zullen ons moeten aanpassen aan de loop van het water, in plaats van de loop van het water aanpassen aan onze noden. Het snel afvoeren van water moeten we ongedaan maken: gekanaliseerde rivieren en beken weer laten meanderen, bijvoorbeeld. Drijvende huizen bouwen, zodat ze kunnen meebewegen met het waterpeil, want nu scheuren ze kapot en vallen ze van hun rottende houten funderingen. In het Groene Hart worden de wegen inmiddels op een bed van piepschuim gelegd, zodat ze feitelijk drijven op het moeras.

Wat tot dusverre onbeweeglijk, hard, hoekig en onwrikbaar was, moet fluïde en beweeglijk worden. Aanpasbaar aan nieuwe omstandigheden. En dat geldt niet alleen voor de bouw en de ruimtelijke ordening, het geldt op tal van terreinen. Immers: de corona-crisis leert dat we rekening moeten houden met zoönosen; de pogingen om de veestapel te beschermen tegen ziektes van buitenaf (bijvoorbeeld door ophokplicht en overmatige toediening van antibiotica) is ook al tegen zijn grenzen opgelopen. Misschien zou het beter zijn om ‘water, bodem en natuurlijke processen’ leidend te laten zijn, ware het niet dat zo’n doelstelling voer geeft aan interpretatieverschillen en wegduiken achter onvoldoende wetenschappelijk uitgedokterde ‘natuurlijke processen’.

Omgevingsrecht moet fluïde worden
Hoe dan ook, de toekomst vraagt om fluïde en organisch meewegen met de grillen van de natuur. Naar mijn mening geldt dat niet alleen voor de inrichtingsmaatregelen die we nemen, maar ook voor het omgevingsrecht zelf. De Omgevingswet is daar nota bene al op ingericht: het ja, mits principe uit de wet impliceert dat de rechtszekerheid niet meer in harde normen wordt gegoten. Wie met een goed plan komt dat de (integrale!) omgevingskwaliteit verbetert, krijgt daarvoor groen licht, zelfs als het op onderdelen in strijd is met bepaalde normen en bepaald vastgesteld beleid.

Wat in het Omgevingsplan als beleid is vastgesteld biedt in de toekomst dus minder houvast dan de huidige voorschriften en verboden in het bestemmingsplan. Kenners weten natuurlijk dat het bestemmingsplan schijnzekerheid biedt: nagenoeg alle grote gebiedsontwikkelingen van de afgelopen dertig jaar zijn gerealiseerd in afwijking van het bestemmingsplan. Maar in de wetssystematiek is het bestemmingsplan de regel, en de afwijking een anomalie. De Omgevingswet keert dat om, en vraagt niet langer om bijzondere procedures als je iets wilt realiseren dat afwijkt van het lokaal vastgestelde beleid.

Op dit moment is het recht en de jurisprudentie echter nog helemaal niet aan die fluïde manier van werken aangepast. Bij een bezwaar tegen de verbouwing van een monument baseert de rechter zijn oordeel op de redengevende beschrijving in de veronderstelling dat daaruit de monumentale waarden van het gebouw afgeleid kunnen worden. In de praktijk is verlies van erfgoedwaarde (tot op zekere hoogte) aanvaardbaar als daarmee het object in goed functionerende staat bewaard kan blijven. Wat ‘tot op zeker hoogte’ is, wordt bepaald door een afweging van erfgoedwaarde, maatschappelijke belangen en ontwerpkwaliteit. Het is ontwikkelingsgericht en er is expertise voor nodig om te bepalen wat acceptabel, aanvaardbaar en proportioneel is. Het ‘toetsen’ aan een ‘norm’, daarentegen, is gericht op beschermen in plaats van ontwikkelen.

Werelderfgoed Woudagemaal: baken in de strijd tegen hoog water

Het huidige omgevingsrecht is gestoeld op die normatieve, conserverende benadering, gericht op het weren van het foute, terwijl de Omgevingswet in zijn systematiek juist gericht is op ‘bevorderen van het goede’. Integraal afwegen betekent dat je belangen en ontwikkelingen koppelt in een project dat leidt tot een optimale omgevingskwaliteit.

Rechten voor de natuur
Dat fluïde omgevingsrecht moet dringend en uiterst zorgvuldig ontwikkeld worden, want het huidige stelsel is onhoudbaar. De successen van de milieubeweging in rechtszaken over stikstof smaken voor sommigen naar meer – milieujurist Jessica den Outer pleit ervoor om ‘de natuur’ rechten te geven, met een ombudsman om die rechten namens de natuur in de rechtbank af te dwingen[3]. Op grond van de normstellingen en rechtsbescherming op grond van het oude omgevingsrecht worden echter ontwikkelingen tegengehouden die juist een uitweg kunnen betekenen uit impasses en crises waar we in beland zijn doordat we op typisch Hollandse manier geitenpaadjes en gedoogconstructies bewandelen.

En zo zijn we in een lock-in terecht gekomen, waarin een investering in de ene sector leidt tot normoverschrijding in een andere sector. Het moment is inmiddels aangebroken dat de overheid uitspraken van de rechter naast zich moet neerleggen, omdat ze zich niet aan de eigen wetgeving kan houden. Dat dreigt, met name in het stikstofdossier, structureel te worden. Dat betekent dan niets minder dan het einde van de rechtsstaat.

Het goede bevorderen of het slechte weren?
Hard en rechtlijnig is het recht, terwijl de toekomst vraagt om organische, aanpasbare en fluïde ontwikkelingen. De zoektocht naar een rechtsstelsel dat ‘het goede bevordert’, in plaats van dat het ‘het slechte weert’, is nog maar net begonnen. De Omgevingswet vraagt om een juridisch systeem waarin het verlies aan rechtszekerheid gecompenseerd wordt met toegenomen proceszekerheid. Het gaat erom dat iedereen ervan verzekerd kan zijn dat, voorafgaand aan een besluit, alle belangen hun plek hebben gekregen en door experts en politici zijn afgewogen tegen het publieke belang van een goede omgevingskwaliteit.
Het streven naar kwaliteit staat voorop en is het uitgangspunt, aldus de wet. De omgevingsvisies beschrijven wat voor de betreffende gemeenschap die goede omgevingskwaliteit eigenlijk is. Open normen en beleidsregels in het omgevingsplan geven aan binnen welke marges de integrale afweging gemaakt kan worden, en vervolgens is er een proces nodig van participatie, omgevingstafels en advisering door gekwalificeerde experts dat het optimum aan omgevingskwaliteit bevordert. Dat afwegingsproces mondt uit in een concept-vergunning. En dan is er aan het eind van het traject een politiek bestuurder die de uitkomst van die ambtelijk-bureaucratische afweging niet voor zoete koek accepteert, maar een eigen politiek-bestuurlijk oordeel velt dat samenhangt met meerderheden in de volksvertegenwoordiging, toezeggingen en verworven rechten uit het verleden en belangen die buiten de scope van het project zelf liggen.

Nieuwe planologie
De combinatie van het nieuwe ‘water en bodem sturend’ principe met het ‘ja, mits’-principe van de Omgevingswet vragen derhalve om een nieuwe planologie, zowel in zijn ontwerpvaardigheid als in de vertaling daarvan naar het juridisch instrumentarium. Die nieuwe planologie is een hachelijke onderneming. Hij raakt immers aan het eigendomsrecht en andere verworven zekerheden.

Maar dat oude recht beschermt de door mensenhand gemaakte wereld die niet langer houdbaar is. Hij is niet geschikt voor de ontwikkeling van een fluïde en aanpasbare wereld die noodzakelijkerwijs meebeweegt met natuurlijke processen. Noch hachelijker dan het vormgeven aan dit nieuwe recht, is daarom de verontrustende stilte bij de partijen die voor deze vernieuwing aan de lat staan – de wetgever op de eerste plaats, maar ook de gemeenten die in hun omgevingsplannen de omslag van normeren naar stimuleren moeten maken, de vakgemeenschap van gebiedsontwikkelaars, planologen en stedenbouwkundige bureaus en de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State. Panta rhei, behalve het omgevingsrecht.


[1] project Watermolenlandschappen voor klimaatadaptatie van de ErfgoedDeal
[2]
eowijers.nl: De Eeuwige Bron/
[3] website jessicadenouter.com


Flip ten Cate | april | 2023 
Aanmelden voor de nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit kan via: https://www.ruimtelijkekwaliteit.nl/aanmelden-nieuwsbrief

Nieuwe Publicaties

Onderstaande publicaties zijn zolang de voorraad strekt, tegen verzendkosten te bestellen bij de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit: info@ruimtelijkekwaliteit.nl of 020 412 49 64

  • Ruimtelijke Kwaliteit bij Fabrieksmatige WoningbouwRuimtelijke Kwaliteit bij Fabrieksmatige Woningbouw

    Meer goede woningen op de korte termijn én blijvende ruimtelijke kwaliteit met elkaar verenigen is het doel van het traject Ruimtelijke Kwaliteit bij Fabrieksmatige Woningbouw

    lees verder

  • Duurzame StadsgezichtenDuurzame Stadsgezichten

    De huizen in beschermde stadsgezichten worden ook verduurzaamd. Hoe is dat mogelijk zonder afbreuk te doen aan de ruimtelijke kwaliteit en de erfgoedwaarde?

    lees verder

  • Davos KwaliteitssysteemDavos Kwaliteitssysteem

    8 criteria voor goede omgevingskwaliteit. De Verklaring van Davos is in 2021 uitgebreid met een Kwaliteitssysteem. Nu in Nederlandse vertaling!

    lees verder

Federatie Ruimtelijke Kwaliteit