De NOVI verdwijnt in het regionale gat

De regio is hot. Voor de grote problemen van Nederland is ‘de regio’ de panacee. Er komen of er zijn Regionale Energiestrategieën (RES), gebiedsagenda’s, cultuurregio’s, mobiliteitsregio’s, veiligheidsregio’s, en regionale omgevingsdiensten. Inhoudelijk is dat onvermijdelijk, maar bestuurlijk en democratisch gezien is het dramatisch. 

Het democratisch gat: de windmolens, de zonneakkers, de nieuwe grootschalige NOVI-wijken, alle belangrijke besluiten worden regionaal genomen.(Foto Raymond Klaassen)

Ook in de Nationale Omgevingsvisie worden de opgaven van klimaat, energie, woningbouw, mobiliteit en landschap vanuit de regio benaderd. De NOVI is nog niet gepubliceerd, maar er circuleren 70%, 90%, 95% en 98% versies onder ‘welingelichte kringen’. Die versies verklappen dat de NOVI regio’s bevat, mogelijk zo’n dertig.

Inhoudelijk gezien is het logisch om de regio te kiezen als het optimale schaalniveau. Veel problemen laten zich immers niet oplossen op lokale schaal. De mobiliteit is er een van.  OV-verbindingen tussen de periferie en het centraal station zijn per definitie regionaal. Ook het koppelen van bijvoorbeeld ecologie aan duurzaamheid en klimaatvragen vraagt om een hoger schaalniveau dan het lokale. Gebiedsgericht denken leidt immers tot integrale en kwalitatief hoogwaardige oplossingen, in tegenstelling tot probleemgericht denken. 

De NOVI gaat in op de grootschalige vraagstukken van dit moment: hoe gaan we voorzien in duurzame energie, voldoende woningen, veiligheid tegen klimaatverandering, verstandige mobiliteit, en hoe bieden we de problemen van bodemdaling en bevolkingskrimp het hoofd. De NOVI geeft een analyse van de omvang van de opgaven. Nadrukkelijk gaan de opstellers niet in op de vraag wáár we die problemen gaan adresseren, want het rijk heeft de ruimtelijke ordening immers gedecentraliseerd. Toch omvat de visie belangrijke principes die richtinggevend zijn voor de besluitvorming.

Dubieus middel
Net als de provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies, is de NOVI juridisch alleen bindend voor de overheid die hem heeft vastgesteld. Wat in de NOVI staat kan strikt genomen door de provincies en gemeenten genegeerd worden. Om dat te voorkomen wordt er een ‘bestuursakkoord’ gesloten: een contract tussen de regering, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten met afspraken over rolverdeling, samenwerking, planning en de inzet van instrumenten en geld. Een dubieus middel, want IPO en VNG kunnen helemaal geen akkoord sluiten namens de provincies en gemeenten, tenzij ze er via de omweg van een ledenvergadering door een meerderheid toe gemachtigd worden. De koninklijke weg - het borgen van de rijksbelangen uit de NOVI via wetgeving - is ingeruild voor het dubieuze middel van het bestuursakkoord.

De nationale belangen uit de NOVI worden in ‘omgevingsagenda’s’ per landsdeel (er zijn er vijf van, dat u dat weet) omgezet in harde afspraken. Het gaat dan om alle projecten die nodig zijn om Nederland energetisch duurzaam en klimaatveilig te maken, om de woningnood op te lossen et cetera. Die omgevingsagenda’s worden ‘interbestuurlijk’ gemaakt, ‘onder regie van het Rijk in nauwe samenwerking met de regio’s’, aldus de NOVI. En hoewel de NOVI zoals gezegd nog niet verschenen is, noch door het parlement democratisch gelegitimeerd, worden in de loop van dit jaar de omgevingsagenda’s toch alvast opgesteld naar het model van pilot Omgevingsagenda Oost. Want de urgentie is groot. 

Regionale besluiten
Alle omvangrijke en omstreden maatregelen worden binnen die landsdelen regionaal opgelost. De windmolens, de zonne-akkers, de nieuwe grootschalige NOVI-wijken: ze worden gebaseerd op regionale besluiten.

Hoe ziet zo’n regionaal besluit eruit? In de NOVI-regio ligt de programmatische regie bij het Rijk, die spreekt met de provincie en met de gemeenten in de regio. Wie neemt het regionale besluit? Dat is nu nog een beetje schimmig. De meest krachtige vorm van regionaal bestuur (eufemistisch “verlengd lokaal bestuur” genoemd) verloopt via een Gemeenschappelijke Regeling op grond van de Wet Gemeenschappelijke regelingen (WGr). Alle gemeenten in een regio sturen een afvaardiging naar het regiobestuur, en zo ook de provincie en wellicht straks ook het Rijk (de Raad voor leefomgeving en infrastructuur pleit in dit kader voor de terugkeer van een ‘hoog-ambtelijke’ rijksvertegenwoordiger). Het werk wordt uitgevoerd door ambtenaren die niet voor een gemeente werken, maar voor de directeur van het regionale orgaan (vergelijkbaar met een omgevingsdienst of veiligheidsregio). De taken van de regio zijn vastgesteld door de deelnemende gemeenteraden, provinciaal bestuur en regering. Het maakt het regiobestuur tot een inflexibel orgaan: wat niet precies binnen de opdracht valt, behoeft de goedkeuring van alle aangesloten volksvertegenwoordigingen. Elke deelnemer heeft een veto: taakverandering is daarmee praktisch onmogelijk. 
Voor de uitvoering van de NOVI hoeft niet per se een WGr-orgaan worden opgericht. Het kan ook informeler: via afspraken tussen bestuurders die allemaal hun eigen verantwoordelijkheid behouden. De moordende concurrentie bij het plannen van lucratieve doch overbodige bedrijventerreinen bewijst dat regionale afstemming niet altijd slaagt.

Ongelijke relatie
Ernstiger wellicht is de ongelijke relatie tussen de overheden. De rijksvertegenwoordiger en de provinciaal vertegenwoordiger rapporteren elk aan één politieke chef, de gemeentelijke vertegenwoordiging heeft te maken met een veelheid aan gemeentebesturen met verschillende politieke visies. Omdat het bij de NOVI gaat om nationale belangen, zal het rijk die ofwel door een nationaal programma, ofwel door instructieregels aan gemeenten kunnen opleggen. Voor de provincie geldt hetzelfde: de ‘hogere’ overheid heeft een machtsmiddel.

Een politicus van een kleine gemeente, die aan zijn kiezers beloofd heeft te investeren in de biodiversiteit van een specifieke polder, en op grond van die belofte wethouder is geworden, kan zijn afspraak dus niet nakomen. Hoewel de Omgevingswet de ruimtelijke ordening naar de gemeenten heeft gedecentraliseerd, en belooft dat inwoners mogen meepraten met de visie- en beleidsontwikkeling en zelfs met de concrete planvorming, staan de wethouder, staan gemeenteraad en zijn inwoners, puntje bij paaltje, met lege handen.

Straks wordt die beloofde biodiverse polder dus een woningbouwlocatie, of een zonne-akker, omdat het regiobestuur dat zo heeft beslist. Moet de participerende bewoner van dat dorp de volgende keer op een andere politicus stemmen? Nee, dat zal geen fluit helpen. De regionale afspraken liggen namelijk voor jaren vast, en de lokale politicus valt niets te verwijten. 

Kleine regiootjes
Wat hier beschreven is, is geen nieuw probleem. Al decennialang breken bestuurskundigen en politici zich het hoofd - en vaak ook de nek - over dit ondemocratische ‘regionale gat’. De afgelopen decennia zijn pogingen gedaan om het gat te dichten met Wgr-plus regio’s, stadsprovincies, BON-gebieden (‘Bestuur op Niveau’ I en II), en landsdelen. Niets is gelukt. Er is geen vooruitzicht dat dat binnenkort anders wordt.

Daar staat tegenover dat het aantal gemeenten de afgelopen dertig jaar door fusies en herindelingen zonder veel rumoer is gehalveerd tot de huidige 355. Gemeenten worden steeds groter. Steevast is het argument dat kleine gemeenten de aan hen overgedragen taken niet goed kunnen uitvoeren. De gemeenten zijn inmiddels zo groot dat ze zelf kleine regiootjes geworden zijn. Maar nog lang niet groot genoeg om de NOVI-opgaven zelfstandig te kunnen uitvoeren. En dus wordt vertrouwd op de regio. Maar niemand is voor een regionaal besluit verantwoordelijk te houden, geen regiobestuurder hoeft rechtstreeks verantwoording af te leggen aan de regionale volksvertegenwoordiging. Gaat er iets mis, of ontstaat er onvrede onder het volk, dan kan elke lokale bestuurder zich veilig verschuilen achter het collectief. 

De betrokkenheid en de interesse van inwoners in politiek en bestuur, zeker op lokaal niveau, is de afgelopen decennia flink toegenomen. Maar ook het wantrouwen groeit, net als de kritiek op de bestuurlijke ‘elite’. Het lijkt in dat licht niet verstandig om besluiten over de inrichting van de fysieke leefomgeving in handen te leggen van regio’s die niet democratisch zijn gelegitimeerd. Wie een ondemocratische weg kiest om ons land toekomstbestendig in te richten, drijft de duivel uit met Beëlzebub. 

Flip ten Cate | maart | 2019
Aanmelden voor de nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit kan via:
http://www.ruimtelijkekwaliteit.nl/aanmelden-nieuwsbrief