Nieuw protocol second opinion hard nodig

De veranderingen in de adviespraktijk hebben ook hun effect op de second opinion. Het is hoog tijd het protocol te herzien. José van Campen neemt het voortouw. Mensen die mee willen denken zijn van harte welkom.



De Omgevingswet heeft grote gevolgen voor de kwaliteitsadvisering. Veel adviescommissies groeien door van welstand en monumenten naar brede, vroege advisering over goede omgevingskwaliteit. De commissies werken daarbij samen met andere adviseurs zoals kwaliteitsteams, stads- of dorpsbouwmeester of ambtelijke vakgroepen. Ze worden uitgenodigd aan een omgevingstafel of om te adviseren tijdens een participatietraject. Kortom: er is meer ruimte om te ‘onderhandelen’ over de beste omgevingskwaliteit.

Deze verschuivingen hebben niet alleen gevolgen voor de adviezen zelf, maar ook voor de zogeheten second opinion. Daarom is het hoog tijd om het protocol voor de second opinion te herzien. We schetsen hier de huidige knelpunten en de uitdagingen en dilemma’s bij brede, vroege kwaliteitsadvisering. De komende maanden werken we een voorstel voor het nieuwe protocol uit. Mensen die daarover mee willen denken zijn van harte welkom. 

Knelpunten huidig protocol
Het protocol voor de second opinion is beschreven in de brochure 'Bezwaar en beroep bij welstandsadvisering' uit 2010. Second opinion over een welstandsadvies kan worden aangevraagd door het bevoegd gezag of belanghebbenden (opdrachtgever, ontwerper, omwonenden of anderen met aantoonbaar belang).

De FRK beheert het ‘loket’ voor de second opinion. Mensen worden geïnformeerd, zo nodig vindt een uitvoerige intake plaats en worden de gegevens verstrekt van drie mogelijke commissies om de second opinion te doen. De aanvrager neemt zelf contact op met de gekozen commissie. De FRK heeft geen bemoeienis met het vervolg. Hoewel deze loketfunctie relatief veel tijd kost, vraagt de FRK geen vergoeding voor deze werkzaamheden.

In de praktijk doet zich een aantal knelpunten voor. Een second opinion biedt de aanvrager weliswaar hoop en gelegenheid om bezwaren te verwoorden, maar de kans dat een afwijkend tweede advies wordt overgenomen is gering. Dit vanwege de ‘bestuurlijke lus’ waarmee de gemeente altijd de gelegenheid krijgt om gemaakte fouten te herstellen – inclusief onzorgvuldige interpretatie van welstandscriteria of een niet reglementair uitgebracht advies. Daarom is het sneller en goedkoper om een heroverweging van het advies te vragen bij de eerste commissie, dan de procedure van de second opinion in te zetten. Maar dat gebeurt niet altijd.

Een ander knelpunt is de relatie tussen het eerste en het tweede advies. De samenstelling en gebiedskennis van de commissies is nooit precies vergelijkbaar. Moet de tweede commissie kennis nemen van het eerste advies? Kan voortschrijdend inzicht worden gebruikt? En hoe vermijd je een welles-nietes-situatie?

En dan zijn er nog de kleine hindernissen. Met enige regelmaat krijgt FRK van de aanvrager te horen dat de voorgestelde commissies alle drie geen tijd hebben. Sommige commissies werken alleen in opdracht van de eigen gemeente of kunnen geen kosten doorbereken aan derden. Zij kunnen dus geen second opinion doen. En vaak wordt er niet teruggekoppeld naar de FRK of er werkelijk een tweede advies wordt aangevraagd, zodat de FRK dat niet aan de gemeente kan melden.

Knelpunten bij vroege advisering
De brede, vroege advisering brengt nog extra knelpunten met zich mee. Het protocol is gebaseerd op een advies op basis van de welstandsnota. Het is minder geschikt voor adviezen waarvoor geen expliciete beoordelingscriteria bestaan, bijvoorbeeld over erfgoed of over omgevingskwaliteit. Ook in situaties waarin geadviseerd wordt vóórdat er een beschikking op de vergunningaanvraag is, is het protocol niet geschikt. En juist dit zal gebruikelijker worden onder de Omgevingswet.

Steeds vaker zal een commissie betrokken zijn bij de ‘onderhandelingen’ tijdens een meerwaardeproces of aan de omgevingstafel. Die adviezen zijn zwaarwegend en beïnvloeden de loop van het besluitvormingsproces nog voordat er een formeel besluit genomen is. We zien dat nu al bij gemeenten waar de planologische afwijkvergunning of de toepassing van de kruimelregeling afhankelijk wordt gesteld van een positief welstandsadvies. Daardoor krijgt dat advies in het vooroverleg zo’n gewicht, dat belanghebbenden het soms direct willen weerleggen met een tegenadvies. Bovendien is het de vraag hoe een second opinion wordt georganiseerd na een meerwaardeproces. In zo’n geval kan de eerste commissie bijvoorbeeld adviseren dat de publieke meerwaarde van het plan zo groot is dat mindere erfgoedwaarde of ontwerpkwaliteit verdedigbaar is.

Wat gebeurt er als in een second opinion die meerwaarde-afweging ter discussie wordt gesteld? Of in het algemeen: als de afspraken uit de vroegere fasen van de advisering ter discussie worden gesteld? En wat is de positie van de second opinion in een samenhangend adviesstelsel, waarin ambtelijk adviseurs, supervisors, stadsbouwmeesters, kwaliteitsteams en adviescommissie samenwerken (en elkaar hopelijk niet tegenspreken)?

Publiek belang
Knelpunten te over dus. Voordat we toekomen aan het oplossen van de praktische problemen willen we ons buigen over de uitgangspunten. De stelling waarmee we van start gaan is dat alle kwaliteitsadviezen, dus ook de second opinion, het publieke belang dienen en deugdelijk moeten zijn naar inhoud en wijze van totstandkoming.

Lastig is dat de aanvrager van een second opinion belang heeft bij het verzoek en er ook voor betaalt. Dat verdraagt zich moeizaam met advisering in het algemeen belang en botst soms met de in het protocol opgenomen openbaarheid. Toch staat het publieke belang, zoals democratisch vastgelegd in beleidsambities en regels, voorop bij de kwaliteitsadvisering. Een second opinion staat nooit ten dienste van het private belang van de aanvrager en betaler. Daarmee onderscheidt een second opinion volgens het protocol van de FRK zich van een commercieel tegenadvies of een second opinion door een ‘bevriende’ deskundige.

Het second opinion advies komt altijd tot stand op basis van de beleidsambities en regels van de betreffende gemeente. Ook het adviesdossier kan hierbij betrokken worden: de verslaglegging tijdens het hele adviesproces door de verschillende adviseurs. Deze kaders zouden een second opinion over brede en vroege kwaliteitsadviezen mogelijk moeten maken. En hiermee is ook de openbaarheid geregeld. 

Deugdelijk  
Volgens de jurisprudentie is een advies deugdelijk als het zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering begrijpelijk is en de conclusies op de redenering aansluiten. In feite hoeft een second opinion ‘slechts’ antwoord te geven op de vraag of het eerste advies deugdelijk is. Als het tegenadvies niet aannemelijk maakt dat het eerste advies ondeugdelijk is, mag het college van B&W het eerste advies blijven volgen. Wel moet het college gemotiveerd ingaan op het tegenadvies, waarbij de reactie van de eerste commissie gebruikt moet worden ter onderbouwing.  

Een terughoudende toets van de deugdelijkheid van het primaire advies lijkt voldoende gezien de jurisprudentie en de kleine kans van het overnemen van een second opinion. Maar dit lijkt soms bureaucratisch en niet rechtvaardig. Zeker in de vroege stadia van opgavegerichte en ontwerpgerichte advisering willen mensen een inhoudelijk verschil van mening over de interpretatie van regels en beleid kunnen uitvechten. Voor zo’n second opinion lijkt nieuw eigen onderzoek noodzakelijk.

Landelijk of lokaal?
Een interessante vraag is of er een centrale, landelijke second opinion commissie moet komen. Deze kan bijvoorbeeld bestaan uit drie vaste voorzitters, drie secretarissen en een flexibele schil van leden, allen op afroep beschikbaar. Per casus wordt een gemandateerde subcommissie samengesteld van één voorzitter, één secretaris en twee of drie leden. Als het gaat om een inhoudelijke beoordeling, hoort de subcommissie de belanghebbenden, liefst ter plekke. Als het gaat om een terughoudende toets, hoeft dit waarschijnlijk niet.

De landelijke commissie kan worden ondersteund door een klein bureau dat de intake verzorgt, de deugdelijkheid bewaakt, de betaling regelt en zorgt dat adviesaanvragen, vergaderdata en adviezen worden gepubliceerd op een website. Voordelen van zo’n landelijke commissie zijn professionaliteit, eigen gezicht, een duidelijker scheiding tussen de opdracht aan het bureau en het advies door commissie. Ook zijn er kansen voor doorgroei naar mediation en het instellen van een klachtencommissie. Een nadeel is het gevaar van een ‘supercommissie’ die gevoelsmatig boven de lokale commissies staat. In het huidige protocol is juist bewust gekozen voor een second opinion door een vergelijkbare lokale commissie.

Meedenken
Al deze vraagstukken worden de komende maanden onderzocht en besproken. Hierbij hebben we de input uit onze achterban hard nodig. Ieder die ervaringen en ideeën met ons wil delen en mee wil werken aan het nieuwe protocol is van harte welkom!

José van Campen | juli | 2021
Aanmelden voor de nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit kan via: https://www.ruimtelijkekwaliteit.nl/aanmelden-nieuwsbrief