Strenge normen zitten kwaliteit vaak in de weg

Wens en wet botsen in omgevingskwaliteit. Harde normen zijn onmisbaar om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen. Maar gewenste ontwikkelingen zijn gebaat bij flexibele afweging.

“Wij willen een stad met buurten waar wonen, spelen, werken, leren en winkelen vlakbij en door elkaar gebeurt, voor jonge en oude mensen.”. Dat schreven bewoners veertig jaar geleden op een zijgevel van een huis in de Nieuwmarktbuurt, dat afgebroken werd om de auto en de metro ruim baan te geven als uiting van een beleid dat functies juist wilde scheiden. De wens van de Nieuwmarkt is na veertig jaar gehonoreerd. In de Omgevingswet is het combineren van functies het uitgangspunt. Dat is goed nieuws, want als je in een projectontwerp meer dan één doel kan combineren, als je een project optimaliseert door functiecombinatie, dan is er sprake van meervoudig (dus zuinig) ruimtegebruik en stijgt de kans op ‘goede omgevingskwaliteit’ - een hoofddoel van de wet.
Deze optimale koppeling van functies dreigt ernstig in het gedrang te komen door al even begrijpelijke en belangrijke voorwaarden die samenhangen met duurzaamheid. Strenge eisen aan stikstof-depositie, aan milieuprestatie van gebouwen of aan biodiversiteit zijn belangrijk voor gezondheid en veiligheid, maar vormen ook een obstakel voor integrale omgevingskwaliteit.

Duizend kaarten
Een voorbeeld. Er is een nieuwe norm verzonnen, de ‘Milieuprestatie Gebouw’ (MPG). U hebt er waarschijnlijk nog niet van gehoord, want de norm is momenteel 1 - en ieder gebouw dat wordt gerealiseerd voldoet met gemak aan ‘1’; daarom toetsen gemeenten er niet aan, hoewel ze dat eigenlijk wel moeten doen. Een jaar na invoering van de norm vindt Den Haag dat het wat ambitieuzer mag, dus binnenkort wordt de norm ‘0,8’ voor woningen. Nog steeds voldoet 90% van de nieuwbouw aan die norm, maar geleidelijk zal het strenger en strenger worden.

De MPG wordt berekend aan de hand van een omvangrijke set gegevens, momenteel vastgelegd op tweehonderd ‘kaarten’ in de Nationale Milieudatabase die beheerd wordt door de Stichting Bouwkwaliteit. Het is de bedoeling dat die database wordt uitgebreid, wellicht tot duizend ‘kaarten’, zodat de genoemde (private) stichting milieu-informatie kan leveren van bijna alle in de bouw gebruikte materialen. Per gipsplaat wordt, bij wijze van spreken, in kaart gebracht in welke groeve het gips gewonnen is, met welk transport het naar ons land is vervoerd, waar het papieren omhulsel vandaan komt, wat de levensduur is en hoe groot het eventuele afvalprobleem. En het is de bedoeling dat de MPG ook bij het verbouwen van bestaande bouw een rol gaat spelen. De milieulast van gebouwen wordt dus steeds beter met die steeds strengere norm. Dat klinkt mooi, is het wel zo’n verstandig idee? Een gebouw met weinig materiaal scoort namelijk goed in die MPG-norm. Hoe strenger de norm hoe kleiner de gebouwen zullen worden en hoe soberder de uitvoering. Elk ornament, elke frivoliteit drukt immers negatief op de MPG-score.

BENG
Niet alleen de architectuur komt in gevaar, moor ook de energieprestatie. Er is namelijk nog een nieuwe norm: BENG (‘Bijna EnergieNeutraal Gebouw’). Die eist een goede isolatie (gerealiseerd met niet écht milieuvriendelijk isolatiemateriaal), daarbij liggen zonnepanelen op het dak en zit er flink wat techniek in het gebouw. Kortom: de MPG botst op BENG. Een te strenge MPG verhindert dus het bereiken van het integrale beleidsdoel ‘duurzaamheid’, terwijl de norm juist duurzaamheid moet afdwingen.

Een vergelijkbaar dilemma komen we tegen, nu we vanuit de Federatie werken aan een handreiking voor advisering over ruimtelijke kwaliteit. Voor een integraal advies, waarbij cultuurhistorie, architectuur, stedenbouw, landschap, en omgevingsbelangen worden betrokken, moet je kunnen werken met flexibel beleid. Soms is het voor een specifiek project nodig dat je niet al te streng bent met het behoud van historische elementen, soms is het voor de uitstraling en het succes van een project nodig dat je daar juist wel streng op bent, en dat je minder ambitieus bent op de energieprestatie. Bij die integrale advisering, liefst op een moment dat het plan nog kan worden geoptimaliseerd, zijn daarom flexibele normen gewenst.

Flutplan
Maar wanneer je een ingediende vergunningaanvraag wil beoordelen op grond van het beleid uit het Omgevingsplan, dan heb je juist harde normen nodig om te voorkomen dat je met lege handen staat als er vergunning gevraagd wordt voor een flutplan. Er moet een juridisch gegronde reden zijn om ‘nee’ te zeggen tegen een voorstel.
Dat juridisch gefundeerde ‘nee’ moet bijna altijd gebaseerd zijn op een heldere norm. Zoals de stikstof-depositienorm, de Pfas-norm en de MPG-norm. Ze helpen om ongewenste ontwikkelingen te weren. Maar ze zitten in de weg als je gewenste ontwikkelingen wilt bevorderen, en juist dáár is het de Omgevingswet om te doen. Gewenste ontwikkelingen en maatschappelijke doelen worden opgenomen in de omgevingsvisies: een goede omgevingskwaliteit, het bevorderen van collectieve veiligheid en een goede gezondheid. Dat is veel méér dan het voorkomen van slechte kwaliteit, onveiligheid en ziekte. Normen en regels zijn geschikt om te voorkomen wat je niet wilt; het bevorderen dwing je niet af met normen, maar met goede procedures, goede voorbeelden en (financiële) stimuleringsmaatregelen.

Samenwerking
Het is zaak om de samenleving zo in te richten dat de maatschappelijke doelen helder worden geformuleerd, en dat de processen erop gericht zijn die doelen ook te realiseren. Het is heel goed om met elkaar af te spreken dat de milieulast van bouwwerken minimaal moet zijn, maar we willen wel meer dan dat. We willen dat bouwwerken adequate huisvesting opleveren, dat de kosten in het redelijke blijven en dat de gebouwen bijdragen aan een aangename en goed functionerende leefomgeving, waar wonen, spelen, werken, leren en winkelen vlakbij en door elkaar gebeurt, voor jonge en oude mensen.

Die integraliteit dwing je niet met strenge normen af. Integraliteit ontstaat door goede samenwerking met een gezamenlijk doel voor ogen en door streng te zijn wanneer geen bijdrage geleverd wordt aan het doel. Vooral dat laatste is lastig. Hoe kan je juridisch gefundeerd ‘nee’ zeggen als dat niet gebaseerd is op een duidelijke norm? Als een grondeigenaar louter voor eigen belang gaat, en er in het omgevingsplan weliswaar doelen, maar geen regels zijn die hem dit beletten?

Het antwoord kan niet anders dan in hele heldere processen zitten. Zoals een adviescommissie ruimtelijke kwaliteit op grond van een deskundigenoordeel kan zeggen dat een ontwerp niet voldoet aan de ruimtelijke-kwaliteitsdoelen, zo kan een meerwaardeadvies, uitgebracht door daartoe aangewezen adviseurs, ook op grond van een zorgvuldige afweging aan het college adviseren dat een plan niet acceptabel is, omdat het niet bijdraagt aan een goede omgevingskwaliteit. Een strenge norm voor MPG is niet verkeerd – zolang hij maar zo geformuleerd is dat hij op grond van een integraal oordeel over omgevingskwaliteit ook minder streng kan worden toegepast.

Flip ten Cate | december | 2019
Aanmelden voor de nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit kan via: http://www.ruimtelijkekwaliteit.nl/aanmelden-nieuwsbrief