21-04-21Omgevingswet... Vragen bij de koffie beantwoord

Op 4 maart jl zijn wethouder Roeland van der Schaaf (Groningen) en relatiemanager Omgevingswet Arjan Nijenhuis (Ministerie van BZK) met elkaar in gesprek gegaan. 

Roeland van der Schaaf publiceerde samen met Hein de Haan (Leeuwarden) een kritisch artikel in TROUW over de Omgevingswet. De rechtsbescherming van burgers tegen een overambitieuze vastgoedsector zou slecht geregeld zijn, en zo waren er nog wat meer punten. Voor de BNSP en de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit vormde dit een aanleiding om een koffiegesprek met Van der Schaaf en Nijenhuis te organiseren.

Het online koffiegesprek is door 80 belangstellenden bijgewoond. Tijdens de bijeenkomst zijn vragen gesteld in de chat. De vragen en de antwoorden zijn hier opgenomen. Vrijwel alle vragen in de chat hadden betrekking op de uitvoering van de Omgevingswet en zijn derhalve aan Arjan Nijenhuis en deels ook aan Flip ten Cate voorgelegd voor beantwoording.

In aanvulling op de vragen worden onderstaande nadere toelichtingen gedeeld
Participatie is een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet. Bij de parlementaire behandeling van de wet en de Amvb’s hebben beide Kamers er veel aandacht aan besteed. Bij de behandeling van de Invoeringswet (van de Omgevingswet) heeft de Eerste Kamer de motie-Nooren aangenomen. Die luidt als volgt: “overwegende, dat het adequaat vormgeven van participatie een essentieel onderdeel is van de Omgevingswet; overwegende, dat het zowel voor inwoners als initiatiefnemers van belang is om inzicht te hebben in de eisen die de lokale overheden stellen aan participatie; constaterende, dat de regering nog geen richtinggevende uitspraken heeft gedaan over de eisen die worden gesteld aan participatie, verzoekt de regering om in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor gemeenten, provincies en waterschappen om het participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden en dit participatiebeleid vast te stellen door respectievelijk gemeenteraad, provinciale staten en het algemene bestuur van het waterschap, en te bevorderen dat de medeoverheden hier zo snel mogelijk mee beginnen, liefst voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet.”

Omdat een wettelijke grondslag ontbreekt om bij Amvb (het in de motie genoemde Invoeringsbesluit) zo’n plicht op te nemen, is het verwerkt als motiveringsplicht in het Omgevingsbesluit. In artikel 10.2 is toegevoegd: “Bij het vaststellen van het omgevingsplan wordt aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid.” Langs deze indirecte weg ligt er bij de gemeente in ieder geval een prikkel om participatiebeleid op te stellen.

Tevens is recent, zoals een deelnemer terecht opmerkte, een wetsvoorstel om advies naar de Raad van State gestuurd: wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau. De huidige inspraakverordening moet worden omgebouwd tot een participatieverordening, die overigens een bredere strekking heeft dan alleen het fysieke domein.

Kortom, participatie is nog volop in beweging. De ervaringen die de komende jaren worden opgedaan kunnen uiteraard ook leiden tot aanpassingen in de wet- en regelgeving.

Vraag: Maar wat als de gemeente graag de deal met de ontwikkelaar wil sluiten want dat betekent opbrengsten uit de veroop van grond … maar de burgerij keert zich massaal tegen het plan… het risico is groot dat zelfs de Raad van State zegt dat de overheid i.e. de gemeente het bij het rechte eind heeft.

Antwoord: Een ander algemeen punt betreft het al dan niet bestaande wantrouwen ten opzichte van projectontwikkelaars. Laat ik daar duidelijk in zijn: er zijn gelukkig tal van projectontwikkelaars en andere initiatiefnemers die oog hebben voor de kwaliteit van de leefomgeving. Het valt echter niet te ontkennen dat er helaas ook projectontwikkelaars zijn die vooral, en soms zelfs uitsluitend, oog hebben voor hun winstmarges. Hun werkwijze bergt risico’s in zich. Maar niet alle initiatiefnemers in de bouw zijn professionele projectontwikkelaars. Meestal gaat het om zeer te goeder trouw handelende partijen die niet allemaal op de hoogte zijn van de regels en eisen. Onze bespreking en de bestaande zorgen hebben tot doel die risico’s zo veel mogelijk te beperken. Anders gezegd: het is een zoektocht om waarborgen in te bouwen voor de omgevingskwaliteit in onze gemeenten.

Toch hebben alle initiatiefnemers een belang bij een zorgvuldige participatie. Die zou immers moeten (of kunnen) leiden tot een hogere kwaliteit van het te nemen besluit èn tot meer draagvlak bij de omgeving. En ook voor initiatiefnemers die daar minder oog voor hebben geldt, dat een goede participatie kan leiden tot een beter gemotiveerd besluit van de gemeente. Daardoor zijn er in latere fasen minder risico’s van vertraging of vernietiging door de rechter. Er zijn dus vanuit alle posities beweegredenen om de participatie serieus te nemen.

Vraag: De gemeente kan bepalen in het Omgevingsplan dat er (in bepaalde deelgebieden) geen vergunningsplicht is. Hoe moet het dan werken met zoiets als een adviescollege?
Vraag: De hele sessie gaat uit van een aanvraag van een omgevingsvergunning, maar gemeentes kunnen juist kiezen of zo’n vergunning (voor toets aan het plan) wel nodig is. Komt er een handreiking van de VNG (oid) om gemeentes te helpen die keus te maken (wat wel en niet vergunningsplichtig is)?

Antwoord: In de chat is terecht opgemerkt dat onze sessie uitging van een aanvraag om een omgevingsvergunning, maar gemeenten kunnen ook kiezen voor algemene regels in plaats van een vergunningplicht. De vraag was of er een handreiking van de VNG komt om gemeenten te helpen die keus te maken. Er is inderdaad al een handreiking.
Zie handreiking VNG/Aan de slag met de Omgevingswet 

Vraag: Als er in bepaalde delen van de gemeente voor sommige bouwactiviteiten geen vergunningplicht geldt, hoe moet het dan werken met het adviescollege?

Antwoord: Het door de gemeente in te stellen adviescollege (v/h commissie ruimtelijke kwaliteit) kan gevraagd worden te adviseren over het omgevingsplan. Het kan dus adviseren over de vraag in welke buurten en voor welke bouwactiviteiten gekozen kan worden voor algemene regels i.p.v. een vergunningplicht en hoe die algemene regels zouden moeten komen te luiden. Het ligt voor de hand dat kwetsbare delen van de stad, bijvoorbeeld de cultuurhistorische binnenstad, zich niet lenen voor algemene regels. Zeker als het om omvangrijke bouwwerken gaat die het straatbeeld beïnvloeden. Ook kan het advies betrekking hebben op de aard van de bouwactiviteiten die in het omgevingsplan vergunningvrij worden gemaakt. Op die manier is het adviescollege dan ‘aan de voorkant’ betrokken.De gemeente kan (net als nu) bepalen dat in sommige gebiedeisen gelden voor het uiterlijk van bouwwerken (in de oude terminologie: welstandseisen). Dat hóeft niet te betekenen dat het gemeentelijke adviescollege in die gebieden buitenspel staat: afhankelijk van de taakopdracht kan het college adviseren over stedenbouw, massa, groene inpassing of bv over energiebesparing e.d.)

Vraag: Hoe verhoudt het advies van het gemeentelijke adviescollege zich tot het advies van de gemeentelijke stedenbouwkundigen? Zijn beiden gelijkwaardig bij afweging belang ruimtelijke kwaliteit?

Antwoord: De capaciteit van gemeentelijke afdelingen stedenbouw verschilt erg, zowel in menskracht als in taaktoedeling. Het is aan de gemeenteraden om te bepalen of het gemeentelijke adviescollege advies uitbrengt over stedenbouwkundige plannen. In een aantal gemeenten is succesvolle ervaring met de adviescommissie als onafhankelijke sparringpartner van de afdeling stedenbouw. Anders dan in de Woningwet is het advies van het nieuwe adviescollege niet beperkt tot ‘redelijke eisen van welstand’. In de ‘handreiking adviesstelsel omgevingskwaliteit’ van de VNG, FRK en RCE wordt het belang benadrukt van samenhang in de advisering over een goede omgevingskwaliteit. De taakafbakening tussen supervisoren, kwaliteitsteams, stadsbouwmeesters, erfgoedcommissies, meerwaardeadviseurs, welstandsadviseurs en het gemeentelijke adviescollege enerzijds en hun verhouding tot ambtelijke diensten wordt in de wet minder scherp getrokken.
De handreiking Adviesstelsel Omgevingskwaliteit staat hier.

Vraag: Is het niet zo dat in afwijking van het omgevingsplan, zoals dat nu het geval is een bestemmingsplan/omgevingsplan op maat gemaakt kan worden voor die locatie, inclusief regels over het uiterlijk? (het oude postzegelplan)

Antwoord: Op de gemeente rust de verantwoordelijkheid om het omgevingsplan actueel te houden. Afgestapt daarbij is van een verplichting dat het hele omgevingsplan iedere tien jaar geheel opnieuw moet worden vastgesteld, zoals nu bij het bestemmingsplan. Wel bestaat de plicht dat een vergunning voor  buitenplanse omgevingsplanactiviteit die bestaat uit bouwactiviteiten, binnen vijf jaar in het omgevingsplan moet zijn verwerkt. Daarvoor behoeven alleen de regels voor de locatie waar de bouwactiviteit heeft plaatsgevonden te worden aangepast. Een wijziging van het omgevingsplan kan dus ook lijken op wat voorheen wel een postzegelplannetje werd genoemd.

Compilatie van vragen: Wat kan de gemeente doen vóór de fase van vergunningaanvragen?

Antwoord: In aanvulling op deze compilatie vragen worden onderstaande nadere toelichtingen gedeeld.
In het gesprek zijn de mogelijkheden naar voren gekomen die de gemeente heeft om de leefomgevingskwaliteit te waarborgen. Een goede leefomgevingskwaliteit staat genoemd in art. 1.3 Omgevingswet en is daarmee altijd één van de af te wegen belangen. Kort samengevat:

  • het omgevingsplan bevat materiële waarborgen
  • het omgevingsplan kan procedurele waarborgen bevatten. Zo kan worden bepaald dat het adviescollege (v/h commissie ruimtelijke kwaliteit) wordt geraadpleegd bij nader omschreven voorgenomen bouwactiviteiten. Het adviescollege kan overigens ook adviseren over het omgevingsplan zelf.
  • de gemeenteraad kan gevallen van buitenplanseomgevingsplanactiviteiten aanwijzen (bijvoorbeeld voor bepaalde bouwactiviteiten) waarvoor het een bindend adviesrecht heeft bij de vraag of vergunning kan worden verleend.
  • de gemeenteraad kan gevallen van buitenplanseomgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij de aanvrager om vergunning verplicht is, voordat de aanvraag wordt ingediend, gelegenheid te bieden voor participatie op de voorgenomen aanvraag. Als onderdeel van haar participatiebeleid kan de gemeente beleidsregels vaststellen waaraan de participatie (als onderdeel van de in te dienen aanvraag) moet voldoen.

De VNG werkt momenteel een voorstel uit voor de ‘omgevingstafel’. Daarin worden complexe investeringsvoornemens in vóóroverleg besproken tussen initiatiefnemer, betrokken overheidsinstanties en adviseurs, opdat de vergunningaanvrager vooraf in beeld heeft welke randvoorwaarden aan de orde zijn.

Vraag: Wat als participatie op gemeentelijk niveau op het niveau van omgevingsvisie in de praktijk ‘een wassen neus is’. Welke eisen mag een gemeente dan stellen aan een initiatiefnemer als het gaat om participatie? 

Antwoord: Als een gemeente haar eigen participatie niet serieus neemt, zal zij ook niet geneigd zijn duidelijke eisen te stellen aan particuliere initiatiefnemers. Bij de verplichte participatie bij een omgevingsvisie kunnen belanghebbenden daartegen niet veel doen, anders dan zich wenden tot de gemeenteraad. Als de verplichte participatie bij het omgevingsplan opnieuw een farce is, staan belanghebbenden veel sterker. Zij kunnen beroep instellen bij de Raad van State, bijvoorbeeld als een gemeente een omgevingsplan heeft vastgesteld terwijl daarbij niet voldaan is aan het eigen participatiebeleid.

Vraag: Hoe kijkt het ministerie aan tegen het vraagstuk van de participatieplicht door de initiatiefnemer?

Antwoord: Voor de omgevingsvisie en het omgevingsplan is participatie in beginsel verplicht. In ieder geval moet telkens worden aangegeven welke mogelijkheden voor participatie de gemeente gaat bieden.
Bij een aanvraag om vergunning dient een aanvrager aan te geven welke  participatiemogelijkheden er zijn geboden en wat de uitkomsten daarvan zijn geweest. Alleen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten geldt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarvoor participatie daadwerkelijk verplicht is voordat de aanvraag wordt ingediend.

Vraag: Komt er een leidraad voor de wijze waarop participatie bij initiatief moet plaatsvinden (dit kan immers op 1001 wijzen)?

Antwoord: Die leidraad is er.

Vraag: Pröpper heeft een participatieladder samengesteld met meerdere treden – van participatie alleen in woord tot en met meebeslissen. Wat is de participatiegraad bij de Omgevingswet? Kan de gemeente zelf de graad van participatie vaststellen per plan?

Antwoord: De gemeente kan participatiebeleid vaststellen dat in acht moet worden genomen bij de vaststelling van een omgevingsplan. Het is de gemeente zelf die verantwoordelijk is dat bij de voorbereiding van een omgevingsplan aan het eigen participatiebeleid wordt voldaan. Een goed overzicht van de participatievereisten bij alle verschillende instrumenten van de Omgevingswet staat hier.
De gemeenteraad kan de ‘graad van participatie’ vaststellen in het eigen participatiebeleid, met in achtneming van de eigen publieke verantwoordelijkheid. De gemeente kan geen eisen verbinden aan de manier waarop een initiatiefnemer bij een vergunningaanvraag de omwonenden bij zijn plan betrekt.

Vraag: 'Gebrekkige' participatie, mag je dat beoordelen als gemeente? De wet stelt geen eisen aan kwaliteit. 

Antwoord: Belangrijk is in dit verband dat de Wet algemene bestuursrecht (Awb) gewoon van kracht blijft. Alle bepalingen rond de rechtsbescherming blijven bijvoorbeeld intact. Dat geldt ook voor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals die in de Awb zijn opgenomen. Eén van die algemene beginselen betreft het motiveringsbeginsel. Dat houdt in het kader van onze discussie in, dat de gemeente de af te geven vergunning goed moet motiveren.
Bij een gebrekkige participatie (daaronder begrepen het geheel ontbreken ervan) kan het zijn dat de gemeente de informatie mist om een goed afgewogen besluit te kunnen nemen. De mening van de omgeving is immers een af te wegen belang. De gemeente kan in zo’n geval drie dingen doen:

  • de ontwerpaanvraag ter inzage leggen teneinde aanvullende informatie te krijgen;
  • de aanvraag ter inzage leggen om zienswijzen uit te lokken;
  • zelf contact opnemen met de omwonenden.

Belangrijk is ook de notie dat de gemeente altijd verantwoordelijk blijft voor haar eigen besluit. Zij staat, indien het zo ver komt, ook voor de rechter. Bij vergunningen betreft dat twee instanties: eerst rechtbank, daarna eventueel naar de Raad van State.

Vraag: en waar sta je als belanghebbende als participatie niet op een zorgvuldige wijze wordt ingevuld, maar het alleen wordt gedaan om dit onderdeel af te kunnen vinken?

Antwoord: In verschillende bewoordingen kwam in de chat de vraag naar voren welke mogelijkheden de belanghebbende heeft als participatie niet op een zorgvuldige wijze wordt ingevuld maar het alleen wordt gedaan om dit onderdeel af te kunnen vinken.
De belanghebbende kan dezelfde stappen ondernemen als bij een gebrekkige participatie bij een omgevingsplan, zoals hierboven omschreven. Als de participatie voor de aangevraagde vergunning niet serieus heeft plaatsgevonden, kunnen belanghebbenden daartegen bezwaar (bij de gemeente zelf) en beroep bij de rechter (maar nu in twee instanties) instellen. Dit alles op grond van de Awb, die, zoals gezegd, voluit van kracht blijft.
We laten hier andere mogelijkheden, bijvoorbeeld om ‘bevriende fracties’ in de gemeenteraad te benaderen, buiten beschouwing.

Vraag: Kan de gemeente de kwaliteit van de participatie (ook bij passend plan) toetsen ‘in het kader van de motivatieplicht voor het besluit’. Is het dan aan de rechter om te toetsen of de gemeente terecht nadere eisen stelt, extra zienswijzen opvraagt etc. waar de ontwikkelaar niet aan wil voldoen? Hoe gaat een rechter toetsen? Tot op heden wordt er restrictief getoetst en als het gaat om participatie alleen formeel, maar zeker niet inhoudelijk. Wie velt daar een oordeel over? De gemeente?

Antwoord: Dat valt in zijn algemeenheid lastig te voorspellen. Appellanten kunnen bij de rechter hun zegje doen, dus dan is de vraag of hun belangen zijn geschaad bij een gebrekkige participatie.
Als een gemeente via haar participatiebeleid zichzelf verplichtingen heeft opgelegd, of als het gaat om een aangewezen buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarbij participatie verplicht is, zijn er (meer) mogelijkheden voor een rechter.

Vraag: Biedt de Omgevingswet meer ruimte om een gemeente achteraf te dwingen tot legalisatie dan de huidige wet?

Antwoord: In de chat rees de vraag of de Omgevingswet meer ruimte biedt om gemeente achteraf te dwingen tot legalisatie dan huidige wet? Voor de duidelijkheid zij benadrukt dat de rechter niet dwingt tot legalisatie. De rechter vraagt in voorkomende gevallen aan de gemeente om af te wegen of het illegale bouwwerk alsnog gelegaliseerd kan worden. Het paradigma ‘van nee, tenzij naar ja, mits’ verandert daar volgens het ministerie niets aan. De praktijk zal uitwijzen hoe de rechterlijke toetsing van participatie uitpakt. Hier boven is al aangegeven dat de Awb, met onder meer het motiveringsbeginsel, van kracht blijft. Een besluit moet altijd goed gemotiveerd worden. Langs die weg is het mogelijk dat de kwaliteit van de participatie op tafel komt.

Vraag: Waar wordt aan getoetst bij een omgevingsplanactiviteit (afwijkvergunning)

Antwoord: Bij een aanvraag om vergunning voor een bouwactiviteit die afwijkt van het omgevingsplan moet worden getoetst aan dezelfde criteria die gelden voor het omgevingsplan zelf. De voorgenomen activiteit moet dus voldoen aan:

  • een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (v/h goede ruimtelijke ordening)
  • de instructieregels van Rijk en provincie.

Deze eisen liggen voor de hand. Anders zou elke omgevingsplanactiviteit een vreemde eend in de bijt van het omgevingsplan kunnen worden. Anders gezegd: ook zo’n afwijking moet passen in het gemeentelijke-, provinciale- en rijksbeleid.

Daarnaast kan de gemeenteraad bepalen in welke gevallen het een bindend adviesrecht wil hebben bij voorgenomen afwijkingen. Voor bepaalde delen van de gemeente en/of voor bepaalde voornemens kan de gemeenteraad dus bepalen dat hij een vetorecht heeft indien de aanvragen afwijken van het omgevingsplan. Een gemeente kan over deze lijst advies vragen aan het hier boven genoemde adviescollege.
In Amsterdam ligt in het kader van ‘samen stad maken’ het voorstel op tafel deze lijst samen met bewoners op te stellen.

De raad kan ook in het omgevingsplan vastleggen dat het gemeentelijke adviescollege in élk geval geraadpleegd wordt bij omgevingsplanactiviteiten die afwijken van het omgevingsplan. Als de vergunningaanvraag strijdig is met de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken (voorheen welstandscriteria) die voortaan onderdeel zijn van het omgevingsplan, dan kan het adviescollege toch een positief advies geven indien er geen strijd is met ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. De Algemene Criteria die in de huidige welstandsnota’s daarvoor de grondslag bieden, blijven daarbij gewoon van kracht.

Tot slot kan de gemeenteraad bepalen bij welke aanvragen voor omgevingsplanactiviteiten (dus bij welke afwijkingen van het omgevingsplan) participatie verplicht zal zijn voordat de aanvraag wordt ingediend.

Vraag: Vervallen bij een afwijkvergunning álle regels uit het omgevingsplan, of alleen een bepaalde regel (en blijven de andere regels wel van kracht als toetsingskaders)?

Antwoord: Stel, er wordt vergunning gevraagd voor een dakkapel die de voorgeschreven bouwhoogte overschrijdt. Vervalt dan alleen die bouwhoogte of komen andere bepalingen ook te vervallen?
Er vervalt bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit geen enkele regel uit het omgevingsplan. De vergunning geeft enkel toestemming voor het verrichten van een activiteit die met een of meer regels van het omgevingsplan in strijd is.

Terug naar het overzicht

Nieuwe Publicaties

Onderstaande publicaties zijn zolang de voorraad strekt, tegen verzendkosten te bestellen bij de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit: info@ruimtelijkekwaliteit.nl of 020 412 49 64

  • Jaarverslag 2020Jaarverslag 2020

    De Federatie had een bijzonder actief jaar in 2020. De nationale dialoog bouwcultuur. Verhuizing naar Amersfoort. Handreiking adviesstelsel, verkenning bedrijventerreinen. Digitale beeldspraak.

    lees verder

  • Omgevingskwaliteit - investeren in een beter NederlandOmgevingskwaliteit - investeren in een beter Nederland

    De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit formuleerde in april 2021 haar wensenlijst voor de komende kabinetsperiode: investeer in kwaliteit.

    lees verder

  • Kwaliteit van bedrijventerreinenKwaliteit van bedrijventerreinen

    De 3500 bedrijventerreinen in ons land zijn zelden pareltjes van ruimtelijke kwaliteit. Toch werkt één derde van de beroepsbevolking op een bedrijventerrein. Er is momenteel in politiek en samenleving veel aandacht voor een aantrekkelijke leefomgeving, maar over een aantrekkelijke werkomgeving wordt minder gesproken.

    Benodigde investeringen vanwege verduurzaming van de energieproductie, klimaatadaptatie of de transformatie van werken naar wonen en winkelen zijn een kans om de ontwerpkwaliteit van de gebieden en gebouwen te verbeteren.

    lees verder

Federatie Ruimtelijke Kwaliteit