Hoe richt je als gemeente de kwaliteitsadvisering binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet zó in dat elk ruimtelijk initiatief de omgevingskwaliteit behoudt of versterkt én bijdraagt aan de grote maatschappelijke opgaven? Directeur Mariëlle Hoefsloot deed hier uitgebreid onderzoek naar en kwam tot waardevolle inzichten voor gemeenten.

 

Op 15 september behaalde Mariëlle haar MBA-diploma Publieke en Private Samenwerking. Ter afronding van haar studie deed ze onderzoek naar een toekomstbestendig toezicht- en adviesstelsel voor omgevingskwaliteit in gemeenten. De samenvatting van dit vernieuwende onderzoek lees je hieronder. Wil je liever het volledige onderzoek doornemen? Dat kan hier.

 

Inleiding
Naast het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, is de realisatie van omgevingskwaliteit één van de drie doelstellingen van de Omgevingswet. Professionele advisering en toezicht over omgevingskwaliteit vormt daarom essentiële input voor het goed functioneren van lokale en regionale overheidsorganisaties op dit gebied. Omgevingskwaliteit wordt in hoge mate lokaal bepaald, en de realisatie van omgevingskwaliteit is binnen de overheid daarom polycentrisch (op regionaal en lokaal niveau) georganiseerd, zowel qua inhoud en resultaat als qua proces. Echter, hoe dit proces efficiënt ingericht kan worden, is op lokaal en regionaal niveau nog niet goed bestudeerd. De resultaten van dit onderzoek bieden enkele belangrijke inzichten in het complexe stelsel van kwaliteitsadvisering.

De centrale onderzoeksvraag luidde als volgt:

Hoe kunnen gemeenten hun kwaliteitsadvisering binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet zó inrichten dat bij ieder ruimtelijk initiatief of ruimtelijke ontwikkeling op efficiënte wijze de omgevingskwaliteit wordt behouden of verhoogd en dat grote maatschappelijke opgaven in samenhang en op een toekomstbestendige manier vorm krijgen?

Omdat bovenstaande vraag zowel een organisatie-intern perspectief kent als effect heeft op het resultaat van overheidshandelen in relatie tot maatschappelijke initiatieven, is de onderzoeksvraag op te knippen in twee deelvragen:

• Hoe dient kwaliteitsadvisering zich te verhouden tot de gemeentelijke beleidscyclus onder de Omgevingswet? Met andere woorden: hoe is de samenhang tussen de verschillende adviesrollen binnen de kwaliteitsadvisering en hoe draagt het geheel aan kwaliteitsadvisering bij aan de werking van de beleidscyclus?

• ‌‌Hoe dient kwaliteitsadvisering zich te verhouden tot de veelheid aan ruimtelijke initiatieven, ontwikkelingen en ruimtelijke transitieopgaven?  

Door een ontwerpgerichte onderzoeksaanpak te volgen biedt het onderzoek een academisch onderbouwd, praktijk georiënteerd instrument voor het inrichten, verbeteren en moderniseren van het lokale adviesstelsel voor omgevingskwaliteit in overheidsorganisaties. Het gepresenteerde instrument helpt overheidsorganisaties en hun kwaliteitsadviseurs om het lokale en regionale kwaliteitsstelsel zo in te richten dat er bij nieuwe ontwikkelingen altijd een betere omgevingskwaliteit kan worden gerealiseerd. 

 

Resultaten 
Het onderzoek heeft een drietal resultaten opgeleverd:

1. een overzicht van de hoofddoelstelling van kwaliteitsadvisering, aangevuld met een drietal subdoelstellingen die specifiek gelden in die overgangsperiode 2025-2031, waarin gemeenten hun oude ruimtelijke instrumenten omzetten naar de kerninstrumenten van de Omgevingswet en de doelstellingen van de Omgevingswet (integraal, samen met de omgeving en soepeler procedures) langzaamaan landen in de werkprocessen en overige instrumenten,

2. een conceptueel model met drie verschillende vormen van kwaliteitsadvisering (figuur A),

3. dertien ingrediënten of onderscheidende elementen voor de taakomschrijving van de kwaliteitsadvisering (tabel A). 

 

Resultaat 1: Doelstellingen kwaliteitsadvisering 2024-2031
De Omgevingswet zet het maatschappelijk initiatief centraal én neemt het integraal werken als uitgangspunt (Memorie van Toelichting Omgevingswet, 2014, p.5). In onderstaand tekstkader staan de verbeterdoelen van de Omgevingswet beschreven. Gemeenten hebben de periode 2024 – 2031 om al hun kerninstrumenten én hun overig instrumentarium en werkprocessen zo in te richten dat deze verbeterdoelen gerealiseerd worden. Dat betekent niet alleen veel voor het wettelijke instrumentarium, zoals de omgevingsvisies en -plannen en de bijbehorende beleidsregels, maar vooral ook voor de werkprocessen én voor de kwaliteitsadvisering. 

De doelstellingen voor kwaliteitsadvisering zijn voor de overgangsperiode als volgt gedefinieerd:

Vanwege de complexiteit die dit viertal doelstellingen met zich meebrengt, blijken de volgende competenties cruciaal voor de betrokken adviseurs: een hoogwaardig kennisniveau, goede communicatieve vaardigheden en in staat zijn tot uitleg aan verschillende doelgroepen.

 

Resultaat 2: Conceptuele model kwaliteitsadvisering
In figuur A wordt het conceptuele model geschetst, waarbij drie situaties van kwaliteitsadvisering worden gedefinieerd: reguliere advisering (op basis van democratisch vastgesteld beleid); strategische advisering (koppelt een professionele inhoudelijke visie aan de instrumenten waarmee die tot uitvoer kan komen) en procesadvisering (gericht op een specifiek (gebieds- of thematisch) resultaat, waarbij nog niet alle kaders van tevoren zijn bepaald). Deze situaties voor kwaliteitsadvisering worden onder “Resultaat 3” verder toegelicht. 

 

Note: Reguliere advisering vindt altijd plaats op basis van vastgesteld beleid aan initiatiefnemer en college over maatschappelijke initiatieven; procesadvisering adviseert over initiatieven en thema’s als nog niet al het benodigde beleid klaar is of als de opgave complex en groot is en strategische advisering adviseert vanuit een visie over de benodigde instrumenten. Onderlinge samenhang en afstemming zijn daarbij cruciaal. (NB: dit is nader uitgewerkt in de taakomschrijving).

 

Resultaat 3: Ingrediënten voor de taakomschrijving van kwaliteitsadvisering
Vanuit de ontwerpeisen en de casuïstiek volgden een dertiental onderscheidende factoren, die in de taakomschrijving van de kwaliteitsadvisering geborgd moeten worden. Dit zijn succes- en faalfactoren: als het vastloopt in de kwaliteitsadvisering, is dat op meestal op één van deze factoren terug te leiden. In de bijlagen van het onderzoek zijn een aantal casestudies beschreven waarin verschillende aspecten hiervan nader toegelicht worden. Een belangrijk inzicht hierbij is dat, waar in de praktijk dezelfde kwaliteitsadviseurs in verschillende situaties actief zijn, er ook echt steeds een andere pet opgezet moet worden – vaak zelfs met ander mandaat, en in ieder geval voor een andere doelgroep. Waar dat niet gebeurt, heeft het vaak directe gevolgen, niet alleen voor de omgevingskwaliteit, maar ook voor de rechtmatigheid, de doelmatigheid en het resultaat van een gemeente. Een ander ondergewaardeerd aspect is het belang van een goede afstemming tussen deze situaties van kwaliteitsadvisering. Ook hierin zijn vaak met kleine ingrepen positieve resultaten te halen: zeker voor de omgevingskwaliteit, maar ook hier weer ook in rechtmatigheid, doelmatigheid en (soepele procedures naar) het resultaat. Onderstaand worden de ingrediënten omschreven per situatie van kwaliteitsadvisering. De tabellen met alle onderscheidende factoren staan opgenomen aan het eind van deze samenvatting.

 

Taakomschrijving reguliere advisering
Reguliere kwaliteitsadvisering en -toetsing adviseert primair aan de gemeente (beslissers) ten behoeve van de vergunningverlening over de omgevingskwaliteit van ruimtelijke initiatieven die uitgevoerd kunnen worden binnen het vastgestelde beleid van de gemeente (beoordelingsgerichte advisering, Van Campen et al, 2020). Daarnaast adviseert de reguliere advisering optioneel aan initiatiefnemers of en hoe zij (kunnen) voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen (visie, beleid en regels) op het gebied van omgevingskwaliteit die de gemeente heeft vastgesteld (ontwerpgerichte advisering, Van Campen et al, 2020).

Analyse van de ontwerpeisen en de casuïstiek levert voor regulier advies de volgende werkzaamheden:

1. Ontwerpgericht advies aan initiatiefnemers: over de mogelijkheden om met hun initiatief (meer) omgevingskwaliteit te realiseren en aan het vastgestelde beleid voor omgevingskwaliteit te voldoen;

2. Beoordelingsgericht advies aan beslisser (bevoegd gezag): Onderbouwd advies over de mate waarin het initiatief voldoet aan vastgesteld beleid en/of formele afspraken uit het doorlopen proces (als procesadvisering heeft plaats gevonden);

3. Monitoring en feedback over het initiatief of een veelvoud van initiatieven in relatie tot het bestaande beleid, aan de beleidsmakers en strategisch adviseurs. Hoe verhouden initiatieven zich tot bestaand beleid en een goede omgevingskwaliteit? (discrepantie bestaand beleid/realiteit en artikel 1.3 Omgevingswet);

4. Zorgen dat de advisering en de feedback op de juiste plekken landt:
• Initiatiefnemer moet weten hoe hij verder kan (ontwerpgerichte advisering);
• Strategisch advies & beleidsmakers moeten discrepanties kennen (voor aanpassing beleid en beleidsgerichte advisering);
• Beslisser moet het eindoordeel van regulier advies (over initiatief en discrepanties bestaand beleid) ontvangen (beoordelingsgerichte advisering), ten behoeve van de afhandeling richting de initiatiefnemer (vergunning verlening).

Als in het werk van het reguliere advies deze vier werkzaamheden goed toegepast worden, zal dat handelingsverlegenheid verminderen en daadkracht in de uitvoering vergroten doordat beleid en uitvoering beter op elkaar afgestemd zijn. In tabel A worden deze werkzaamheden en aandachtspunten in het algemene raamwerk voor de taakomschrijving weergegeven.

 

Taakomschrijving strategische advisering
Strategisch advisering adviseert aan de gemeentelijke beslissers (raad en college) en de ambtelijke organisatie over de benodigde strategische veranderingen. Dit gebeurt altijd vanuit de inhoud en met oog voor de daarvoor benodigde veranderingen in de rechterkant van de beleidscyclus: de visie, ambities, doelstellingen en (kern)instrumenten die uiteindelijk tot het resultaat in de uitvoering moeten leiden. Zie voor een verdieping hierop ook de tabel en begeleidende tekst aan het eind van dit document.

Analyse van de ontwerpeisen en de casuïstiek levert voor strategisch advies de volgende werkzaamheden (NB – een adviseur levert inhoud maar is geen maker: de ambtelijke organisatie maakt de producten en is eigenaar):

1. Visievormende en beleidsgerichte, integraal inhoudelijk advisering aan beslissers (raad en college) en ambtelijke organisatie met oog voor:
• Behoud en vergroten van de omgevingskwaliteit;
• Bevorderen van transities in de fysieke leefomgeving met een kwaliteitsgerichte integrale aanpak;
• Borgen en verankeren paradigmashift van de Omgevingswet, waaronder de overgang van sectoraal naar integraal beleid;
• Bevorderen van daadkracht en tegengaan handelingsverlegenheid bij het realiseren van maatschappelijke initiatieven met een toegevoegde waarde op het gebied van omgevingskwaliteit.

2. Inventariseren strategische drift op basis van data en monitoring;

3. Afstemming met en reflectie op bevindingen regulier advies, specifiek voor hun ervaringen met betrekking tot de strategische drift maar ook over de werking van (potentiële) instrumenten in de praktijk;

4. Afstemming met procesgericht advies, over bevindingen van dat procesgerichte advies en de relatie met visie, doelstellingen en beleid, waaronder hoe te integreren tot regulier beleid.

Als in het werk van het strategische advies deze vier werkzaamheden goed toegepast worden, zal dat handelingsverlegenheid verminderen en daadkracht in de uitvoering vergroten, doordat beleid en uitvoering beter op elkaar afgestemd zijn. In tabel A worden deze werkzaamheden en aandachtspunten gerelateerd aan de ontwerpeisen en in het algemene raamwerk weergegeven.

 

Taakomschrijving procesadvisering
Procesadvisering adviseert ten behoeve van een gewenste ontwikkeling waar nog niet alle instrumenten voor zijn ontwikkeld, op basis van alle betrokken belangen van overheid, omgeving en initiatiefnemer. Het doel van procesadvisering is om in een gebied of op een locatie van de ene ruimtelijke situatie in de andere te komen met een zo hoog mogelijke omgevingskwaliteit binnen de gegeven mogelijkheden (ontwerpgerichte advisering). Procesadvisering kan ook plaats vinden over thema’s waar het beoogde einddoel nog niet helemaal duidelijk van is, zoals klimaatadaptatie, wijkvernieuwing en de energietransitie (opgavegerichte advisering). Typerend van procesadvisering is dat het tijdelijk is en eindigt bij een behaald resultaat.

In de expertgroep is opgemerkt dat procesadvisering weliswaar arbeidsintensief is, maar vaak ook geliefd is bij de betrokken partijen. Waar bij reguliere advisering initiatieven zich dienen te verhouden tot vastgesteld beleid, is er bij procesadvisering vaak meer ruimte om de grootste toegevoegde waarde te realiseren. Ook de intensieve, ontwerpgerichte begeleiding en de afstemming daarvan met de aanwezige belangen, zowel maatschappelijke als economische, wordt gewaardeerd. Procesadvisering is daarmee bij uitstek een transitiebevorderende inzet van kwaliteitsadvisering.

Om procesadvisering goed te verbinden met de beleidscyclus is echter ook hier weer afstemming met de ambtelijke organisatie en reguliere en strategische advisering noodzakelijk: voor de relatie van de betreffende ontwikkeling met omringende gebieden en de algemene visie, doelstellingen en beleid van de gemeente en voor afstemming van de in het proces gemaakte afspraken. In een aantal casussen (bijlage D van het onderzoek) wordt het belang geschetst van een grondige afstemming tussen de ontwerpgerichte advisering van procesadvies en de beoordelingsgerichte advisering van de bouwvergunningaanvraag. Goede afspraken en duidelijke mandaten kunnen daarin dubbel werk voorkomen. De casus Deventer geeft daar een goed en reproduceerbaar voorbeeld van. Wanneer procesadvisering stopt, zal er voor het gebied met behulp van democratisch vastgesteld beleid overgegaan worden op reguliere advisering.

Als het om grotere ontwikkelingen gaat en de kosten van het procesadvies goed te herleiden zijn naar een specifieke ontwikkeling, dan wordt procesadvisering soms in private of publiek-private samenwerkingen ingezet en (deels) bekostigd uit de ontwikkelkosten voor een gebied. Groningen en Amsterdam werken bijvoorbeeld met verschillende supervisoren die zo aangesteld worden. Deze supervisoren dienen hetzelfde doel als geheel met publiek geld aangestelde procesadviseurs, alleen de afstand tot de ambtelijke organisatie kan groter zijn als de benodigde afstemming niet goed vormgegeven wordt (zie ook bijlage D van het onderzoek, over samenhang en afstemming procesadvies). Dan is goede en regelmatige afstemming des te belangrijker.

Relevante werkzaamheden in de taakomschrijving van procesadvies zijn:

0. Optioneel, dit kan ook gegeven zijn of met behulp van strategisch advies tot stand komen: bijdragen aan een herkenbaar en democratisch vast te stellen toetsingskader of Beeldkwaliteitsplan voor het proces;

1. Begeleiden van initiatief (gebied, thema) waarvoor nog niet al het beleid is opgesteld en vastgesteld en dus geen regulier advies mogelijk is, naar realisatie in de fysieke leefomgeving door integrale ontwerpgerichte advisering;

2. Afstemming van de procesbegeleiding op strategie (visie en beleid) van gemeenten en afstemming met strategische advisering;

3. Afstemming van formele afspraken met reguliere advisering;

4. Vastleggen formele afspraken in het uitvoeringsproces en overdragen aan regulier advies ten behoeve van de beoordelingsgerichte advisering.

Als in het werk van het procesadvies deze vier (of vijf) werkzaamheden allen goed toegepast worden, zal dat handelingsverlegenheid verminderen en daadkracht in de uitvoering vergroten doordat beleid en uitvoering beter op elkaar afgestemd zijn. In tabel A worden deze werkzaamheden en aandachtspunten gerelateerd aan de ontwerpeisen en in het algemene raamwerk weergegeven.

 

Note: de taakomschrijving bevat naast deze onderdelen ook een uitwerking voor monitoring en afstemming, soort team, transitietaken, competenties en wijze van advisering, rol van de (bege)leider. Zie voor een volledig overzicht de tabellen aan het eind van dit document.

 

Aanbevelingen
Het onderzoek sluit af met aanbevelingen voor verder onderzoek:

• Onderzoek ook de kwaliteitscultuur die nodig is om de paradigmashift die de Omgevingswet beoogd goed vorm te geven, en hoe je daar in de praktijk aan kunt werken;
• Onderzoek de kosten en baten van kwaliteitsadvisering;
• Onderzoek kwaliteitsadvisering bij opgaven waar meerdere overheidslagen betrokken zijn en
• Onderzoek de rol van de omgeving in relatie tot de kwaliteitsexperts.

Voor gemeenten zijn aanbevelingen opgenomen voor het gebruik van het model:

1. Breng in kaart wie welke vorm van situationele advisering verzorgt – en wat er ontbreekt. Verzorg een formele opdracht en mandaat conform de taakomschrijving.
2. Zorg bij implementatie voor een goede invulling van alle drie de adviesrollen: Dat is noodzakelijk voor de realisatie van een goede omgevingskwaliteit en een soepele en adaptieve beleidscyclus.
3. Faciliteer vroegtijdige, ontwerpgerichte advisering aan de initiatiefnemer: dat levert een beter uitvoeringsproces en spaart tijd en frustratie.
4. Reserveer voldoende tijd voor monitoring en feedback! De reguliere advisering is als een kanarie in de kolenmijn: zij merken het eerste strategische drift op, omdat ze alle initiatieven van een gemeente voorbij zien komen.

Goed ingerichte kwaliteitsadvisering levert een betere leefomgeving op én een beter functionerende en adaptievere beleidscyclus: dat is aandacht, middelen en tijd waard.

 

Toepassing in de praktijk
Dit zijn de resultaten van een ontwerpend onderzoek dat grotendeels met onze leden is uitgevoerd. Wilt u het toegepast zien in uw gemeente? Neem dan contact met ons op via info@ruimtelijkekwaliteit.nl (gratis voor onze leden).

 

---

 

Volledige tabellen met ingrediënten voor de taakomschrijving

 

Taakomschrijving reguliere advisering

 

Taakomschrijving strategische advisering
In de gemeente Groningen definieert men het strategisch advies met de term ‘Een brede blik vooruit’. Dat klopt ten dele: strategisch advies wordt hiermee getypeerd als perspectief op een gewenste toekomst. Strategisch advies is echter ook van belang als reactie op strategische drift en om strategische drift te voorkomen. Strategische drift is het verschijnsel dat de strategie en daarmee de acties van een organisatie niet meer passen bij de omgeving (De Wit, 2020). 

Strategische drift kan zowel van binnenuit de organisatie als van daarbuiten ontstaan: het komt vanuit de organisatie als de strategie niet goed geïmplementeerd is en werkprocessen, instrumenten en cultuur niet passen bij de strategie van de organisatie; en het komt van buiten als er grote veranderingen in de omgeving plaats vinden (De Wit, 2020). Beide oorzaken maken strategisch advies noodzakelijk. Strategisch advies bestaat dan ook altijd uit een inhoudelijk deel (adviseren over een onderbouwde visie op de fysieke leefomgeving, voor nu, straks en later) en een procesmatig deel (adviseren over de instrumenten: hoe realiseren we dat dan? Welke instrumenten worden wanneer en hoe toegepast?). En raakt daarmee direct aan de democratische besluitvorming die in iedere overheidsorganisatie plaats vindt. Figuur 13 geeft dit schematisch weer.

In gemeentelijke organisaties in het ruimtelijk domein zijn beide vormen van strategische drift gaande anno 2025. Intern zijn gemeenten net begonnen met de implementatie van het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet (Kamerbrief voortgang implementatie Omgevingswet 3e kwartaal 2024 | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl). Tegelijkertijd is veel ruimtelijk beleid aan een herziening toe, omdat de implementatie van de Omgevingswet jaar na jaar uitgesteld is en veel gemeenten gewacht hebben op de invoering ervan, om geen dubbel werk te hoeven doen. Daardoor zijn er een aantal grote veranderingen gaande die nog geen weerslag in de visies en beleidsstukken van gemeenten hebben. In 2024 was bijvoorbeeld al ca 12 % van de woningbouw industriële woningbouw – maar er zijn nog vrijwel geen gemeenten die daar specifieke visies en beleid voor ontwikkeld hebben. De reguliere advisering ziet in de praktijk wanneer en waar strategische drift optreedt, en goede afstemming tussen strategische advisering en reguliere advisering bevat dus in ieder geval de uitwisseling van waar en wanneer strategische drift optreedt. 

Strategisch advies dient zich dus zowel op die externe veranderingen als op de interne aanpassingen van instrumenten en verandering van werkwijzen te richten. In één van de besprekingen van de casestudies werd door een gemeentelijke bouwmeester terecht opgemerkt dat visie en beleid op hoofdlijnen daarmee onmogelijk is geworden: De oude vakwijsheid of ‘gutfeeling’ die de toekomst met een schets neer kon zetten op basis van ervaring uit het verleden, is nu niet meer van toepassing omdat er in het ruimtelijk domein veel aan verandering onderhevig is. Aannames die gebaseerd zijn op de oude rol van de overheid en een statische maatschappij, passen niet langer bij de omgeving en de realiteit. Daarom wordt door verschillende strategische adviseurs steeds meer gezocht naar datagedreven onderbouwingen voor visie en beleid (o.a. in de gemeente Groningen).

 

 

 

Taakomschrijving procesadvisering