Burgerparticipatie vergt heldere rol overheid

Burgerparticipatie heeft alleen kans van slagen als we weten waarvoor we de overheid nodig hebben, schrijft socioloog en oud-hoogleraar bestuurskunde Wim Derksen in dit commentaar op de vage praat over meedoen.

Een groep inwoners van Gouda heeft het voortouw genomen om het terrein van de asfaltcentrale Koudasfalt te transformeren tot een bruisend nieuw stuk Gouda. Bij dit burgerinitiatief GOUDasfalt hebben zich inmiddels meer dan honderd vrijwilligers aangesloten. De initiatiefnemers organiseren ook het stadslab 'Bestemmen met burgers', waarin de burgers zelf via stadsgesprekken het  bestemmingsplan voor het terrein bepalen. De gemeente doet een stapje terug. (foto: Peterpaul Kloosterman)

De overheid is bezig met een nieuwe Omgevingswet voor onze fysieke leefomgeving. Het SCP schreef daarover een mooi essay: Niet buiten de burger rekenen!. Haarfijn legt het SCP uit hoe vaag de teksten van de nieuwe Omgevingswet over burgerparticipatie zijn en hoe de overheid echte keuzes uit de weg gaat. Maar ook de SCP blijft te vaag en omzeilt de kern van het probleem: burgerparticipatie heeft alleen kans van slagen als we weten waarvoor we de overheid nodig hebben. Het SCP verpakt die noodzakelijke boodschap in aanbevelingen als: zorg dat procedures helder zijn voor burgers, zorg dat initiatiefnemers de burgers goed informeren, zorg dat burgers het gehele proces gehoord zijn. Enzovoorts. Maar dat is niet de kern.

Meedoen
Wat is in godsnaam burgerparticipatie? Het is in ieder geval een geliefde term, net zoals burgers erg geliefd zijn bij de overheid. Ik heb wel eens het gevoel dat de overheid meer van ons houdt, naarmate wij minder van de overheid houden. Of misschien moet ik zeggen: naarmate de overheidsdienaren het idee hebben dat wij minder van hen houden. In ieder geval moet de burger participeren. Meedoen met het ontwikkelen van beleid, meedoen met de overheid. Maar juist in dat woord ‘meedoen’ zit de pijn. Want als burgers zich met varkenskoppen verzetten tegen nieuwe asielzoekerscentra, heb ik nog nooit een overheidsdienaar lovend over de participatie van de burgers horen spreken. Ook het verzet tegen windmolens of tegen de ondergrondse opslag van CO₂ gelden niet als ‘meedoen’. De overheid wilde immers wat anders.

Middel of doel?
In het licht van deze ‘nuancering’ is het goed om je bij burgerparticipatie die ene grote vraag te stellen: is de participatie van burgers een middel of is het een doel?
In de Omgevingswet lijkt de overheid vooral het laatste te suggereren, terwijl het eerste wordt bedoeld. Dat is boeiend, omdat in de Wet op de ruimtelijke ordening (die met vele andere wetten opgaat in de nieuwe Omgevingswet) juist geen onduidelijkheid bestond over de rol van de burger. De wet bood de burger twee mogelijkheden: bezwaar maken of in beroep gaan. In beide gevallen was volstrekt duidelijk wie uiteindelijk zou beslissen. Bij bezwaar was dat het bevoegd gezag (de gemeenteraad, de Provinciale Staten of de Tweede Kamer). Bij beroep was dat een ‘rechtsprekende’ instantie als de Raad van State, die geen eigenstandig politiek oordeel velt, maar vooral oordeelt of alle procedures juist zijn verlopen dan wel of er geen andere regels of wetten zijn op basis waarvan de burger in het gelijk moet worden gesteld. De Crisis- en herstelwet (die ook in de Omgevingswet opgaat) beperkte de rechten van de burgers op bezwaar en beroep. Met goede redenen, maar je hebt wel wat boter op je hoofd als je de Omgevingswet helemaal in het teken plaatst van burgerparticipatie, terwijl de rechten van de burgers op bezwaar en beroep aanzienlijk worden ingeperkt.

Keuzes
Laten we ervan uitgaan dat het kabinet de burgerparticipatie een warm hart toedraagt. Laten we er ook vanuit gaan dat het kabinet de burgerparticipatie als middel en als doel ziet. Dan doemen de volgende keuzes op:
Burgerparticipatie als een middel om draagvlak en vertrouwen te verwerven: hoe voorkom je dat je het tegendeel bereikt, omdat burgers nu juist de indruk hadden gekregen dat ze mochten meepraten? Het SCP wijst hier op het belang van communicatie: vertellen wat de bedoeling is en vertellen wat de regels zijn. Zeer terecht. Maar niet genoeg. De overheid moet eerlijk zeggen dat alleen zij gelegitimeerd is om de politieke keuzes te maken en dat ze daarbij graag zoveel mogelijk steun van de burger heeft.

Nee, dat is niet mijn idee van burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan bijdragen aan betere oplossingen. De samenleving heeft meer ideeën dan ze ooit op een departement of een gemeentehuis kunnen verzamelen. Maar als je burgerparticipatie vooral ziet als een middel om je eigen beleid beter te maken, zal je wel moeten aangeven wat beter is. Want uiteindelijk bepaalt de overheid of een voorstel van burgers wel of niet wordt overgenomen. Het SCP spreekt hier over de spanning tussen participatie en representatie. En dan zegt het SCP nog iets moois: voelen burgers zich gehoord? Maar hoe dat laatste dan moet, laat het SCP in het midden. Natuurlijk, burgers voelen zich gehoord als hun voorstel wordt overgenomen. Maar het gaat erom burgers hetzelfde gevoel te geven als hun voorstel niet wordt overgenomen. Daarvoor is nodig dat de politiek overtuigend communiceert waarom het eigen standpunt politiek gezien beter is. De politiek moet dus het gesprek durven aangaan met de burger als diens voorstel wordt afgewezen. En de politiek moet die afwijzing beargumenteren vanuit het eigen politieke programma. Ja, dat is iets anders dan populisme.

Geijkt gepraat
Als je burgerparticipatie als doel ziet om burgers zeggenschap te geven over hun eigen fysieke leefomgeving, zal je als overheid ook nadrukkelijk de grenzen van die zeggenschap moeten aangeven. De zeggenschap van de een mag niet ten koste gaan van de zeggenschap van de ander. Maar nog belangrijker: er zijn gezamenlijke, publieke belangen die gewichtiger zijn dan het belang van de individuele burger. Het tegengaan van klimaatverandering bijvoorbeeld, of een samenleving waarin gelijke kansen worden nagestreefd. Dus juist het geven van het recht aan burgers om zelf te beslissen, vraagt dat we scherp aangeven waarvoor wel een overheid nodig is. Bij burgerparticipatie flikker je niet de hele boel over de schutting, maar geef je scherp aan tot waar die zelfbeschikking gaat.

Ik vrees dat de Omgevingswet op dit laatste punt het meest tekortschiet. De wet en de Memorie van Toelichting komen niet verder dan het geijkte gepraat over een veilige en gezonde leefomgeving, over het tegemoet komen aan ‘maatschappelijke behoeften’ (sic), over het scheppen van ruimte voor ontwikkeling en het tegelijkertijd waarborgen van kwaliteit. Let ook op de motivatie voor deze nieuwe wet: ‘De balans (van de huidige wetgeving, wd) ligt te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling’. Begrijpt u het nog?
Al met al: om burgerparticipatie te laten slagen zou het goed zijn als we eerst met zijn allen aangeven waarvoor we die overheid nodig hebben. Anders is de mislukking al op voorhand ingebakken.

Wim Derksen is zelfstandig professional op gebied van onderwijs en advies. Eerder was hij, onder veel meer, hoogleraar Bestuurskunde (Erasmus) en directeur van het Ruimtelijk Planbureau.

Deze column is ontleend aan het blog dat hij bijhoudt op zijn website www.wimderksen.com

Dit artikel verscheen in de Nieuwsbrief van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit

U kunt zich op de Nieuwsbrief abonneren